苏州市人民政府关于印发苏州市区城镇老年居民养老补贴暂行办法的通知

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重新审视我国行政再审制度的法律规定

杨临萍


　 行政再审制度法律设计上的四个悖论

　 我国行政诉讼法第六十二条规定：“当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。”第六十三条规定：“人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定认为需要再审的，应当提交审判委员会决定是否再审。上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权提审或者指令下级人民法院再审。”第六十四条规定：“人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定、发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”行政诉讼法主要以此三个条文规定了行政诉讼的审判监督程序，在司法审判实践，其法律制度的设计存在如下悖论：

　 （一）诉权的悖论

　 诉权是当事人发动诉讼的基本权利。

　 诉权是主动的，审判权是被动的，先有诉权，后有审判权，无诉既无审判，也就是不告不理的原则。行政诉讼法第六十二条、第六十三条、第六十四条规定，有权启动再审程序的主体有三类：一是当事人；二是各级人民法院院长、上级人民法院和最高人民法院；三是上级人民检察院和最高人民检察院。在这三类主体中，法院和检察院对于再审程序的启动具有“必然性”，因为“发现违反法律、法规规定认为需要再审的”可以直接启动，无需征求当事人的同意，而与案件的处理结果具有直接利害关系的当事人，对再审程序的启动，仅仅是一种可能性，仅仅是为法院提供审查已经发生法律效力的判决裁定是否有违反法律法规规定的“线索”，最终是否再审由法院决定。这种规定与诉权相悖，与不告不理的诉讼原则相悖，与公正中立的审判权相悖。由此产生行政诉讼法规定当事人的申诉权与行政诉讼再审之诉的关系问题；诉权与审判权的关系问题；职权主义与当事人主义的关系问题等。正是由于法律制度的设计上有悖诉权理论，未能厘清诉权与审判权的关系，从而导致连续不断地申诉事实成为我国审判监督制度中最为严重的问题之一。

　 （二）两审终审制的悖论

　 行政诉讼法明确规定，人民法院审理行政案件，依法实行两审终审制。审判监督程序不具有审级性质，它只是对已经发生法律效力的判决、裁定确有错误的进行再审的程序。其性质应为纠错、救济程序，该程序的设计亦必须符合纠错、救济程序的特殊要求，以区别于行政诉讼的一审、二审。行政诉讼法对该特殊的审判监督程序仅以三个条文规定了启动再审程序的主体，而对再审程序的审理与裁判未作专门规定，反而采取了“转致”的方法，即再审的案件，发生法律效力的裁判是由第一审法院作出的，按照第一审程序审理，所作的裁判，当事人可以上诉；发生法律效力的裁判是由第二审法院作出的，按照第二审程序审理，所作的裁判是发生法律效力的裁判；上级法院提审的，按照第二审程序审理，所作的裁判是发生法律效力的裁判。如此转致，使再审程序的审级由原生效裁判的审级而定。当事人申请再审的，应当在裁判发生法律效力后两年内提起，但各级法院院长、上级人民法院、人民检察院对再审程序的启动却无任何时间限制，只要“发现违反法规规定”的，即可启动再审程序。且再审程序无任何次数的限制，检察院可以无次数限制的抗诉，法院可以无次数限制的提审或指令下级法院再审。如此往复，终审不终。司法裁判的既判力、公定力、执行力悬置。暂且不论法律制度把具有特定质的规定性的再审程序“转致”为一审或二审程序的内在矛盾，就其现行规定亦足以使两审终审陷入终审不终的悖论之中。

　 （三）举证时限的悖论

　 行政诉讼法第四十三条规定：“被告应当在收到起诉状副本之日起十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料，并提出答辩状。”2000年3月10日起施实的最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《若干解释》）第二十六条规定：“在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为承担举证责任。被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提交答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、被告对作出的具体行政行为负有举证责任，且举证时限为收到起诉状副本之日起10日内，体现证据适时提出主义；如果被告不提供或无正当理由逾期提供，认定为具体行政行为无证据，以示证据失权。但是，被告仅对其作出的具体行政行为负有举证责任，对其不作为的行为、证明起诉符合法定条件以及在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉具体行政行为侵害而造成损失的事实，则由原告负有举证责任。行政诉讼法以及《若干解释》仅仅对被告的举证时限作出规定，而对原告的举证时限则未予规定，势必意味着原告可以在诉讼的任何阶段随时提出证据，甚至在申诉时也可以无条件的随时提出证据，而无论其在一审、二审程序中是否有故意不提供证据的主观恶意，实行证据随时提出主义。原告或者第三人在诉讼过程中，提出了被告在其实施行政行为过程中没有提出的反驳理由或者证据的，被告经法院准许可以提供相关的证据，这样就使被告随着原告随时提出证据的不同情况而相应地不断补充相关的证据，使举证时限陷入悖论之中。

　 （四）程序正义的悖论

　 行政诉讼法第六十三条、第六十四条规定的“违反法律、法规规定”的情形是指：原裁判认定的事实主要证据不足；原裁判适用法律法规确有错误；违反法定程序，可能影响案件正确裁判；其它违反法律法规的情形。只要人民法院院长对本院已经发生法律效力的裁判，发现违反法律法规规定认为需要再审的，就有权提交审判委员会决定是否再审；只要上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的裁判，发现违反法律法规规定的，就有权提审或者指令下级人民法院再审；只要人民检察院对人民法院已经发生法律效力的裁判，发现违反法律法规规定的，就有权按照审判监督程序提出抗诉。任何发生法律效力的判决、裁定，均应具有既判力、公信力、权威性、最终性，特别是最高法院的判决和裁判更应具有不谬性。在未经法定程序审理的情况下，法院或者检察院何以断然得出“违反法律、法规规定”的结论，特别是“原判决、裁定认定的事实主要证据不足”的结论；且按照审判监督程序决定再审的案件，法院必然裁定中止原判决的执行。显然，未经法定程序审理的所谓“违反法律、法规规定”的实然性表述，在法理上实行“推定有错”的指导思想；在逻辑上足以使人产生“先定后审”、“倒因为果”的结论；在结果上体现了“重实体轻程序”的一贯思想，陷入程序正义的悖论之中。

　 科学建构行政再审制度的八个方面

　 鉴于行政再审制度在法律的设计上存在上述悖论，有必要在修改行政诉讼法时注意八个方面：

　 （一）启动再审主体问题，再审案件的启动主体应以申诉人为核心。检察院作为国家法律监督机关，其抗诉应当仅仅局限于国家公益范畴，而不应当代表当事人中的任何一方利益，以公权对抗私权。

　 法院作为国家审判机关应当中立、公正，遵循不告不理的原则，而不应当主动引起诉讼程序的开始，超职权主义的行使与诉权相悖；与定纷止争的法院功能相悖。惟此，方能畅通申诉人再审之诉的渠道，限制“曲线再审之诉”的渠道；加大再审之诉的力度，严格限制法院、检察院启动再审事由；从制度上遏止公权对抗私权，假公权济私利的根源。

　 （二）再审立案标准问题。行政诉讼法规定，法院、检察院发现违反法律法规规定，就可以引起再审程序。《若干解释》解释所谓“违反法律法规规定”有四种情形；一为原判决裁定认定的事实主要证据不足；二为原判决裁定适用法律法规确有错误；三为违反法定程序，可能影响案件正确裁判；四为其他违反法律法规的情形。再审程序的定位应为纠错、救济程序，而不能简单地“转致”到一审或二审程序之中。为此，再审的立案标准应从以下四个方面考量：第一、法院严重违反法定程序；第二、裁判主体违法；第三、适用法律法规错误；第四、法院认定事实的主要证据不足。

　 （三）再审审查范围问题

　 再审审查的是法院已经生效的判决或裁定，应当针对再审申请人不服生效裁判的请求和理由进行审查，对再审申请人未申请的不予审查。《若干解释》关于“第二审人民法院审理上诉案件，应当对原审人民法院的裁判和被诉具体行政行为是否合法进行全面审查”的规定，既包括法律审，又包括事实审。而再审审查的范围应当是法律审，只有特殊情形下如法律和事实兼有的混合难题方可进行事实审，一般再审案件的审查应当比一审、二审的审查更加直接、明了，而不应当更加复杂。

　 （四）再审申请期限和次数问题

　 当事人申请再审的期限应为判决、裁定发生法律效力后两年内提出。当事人对已经发生法律效力的行政赔偿调解书，提出证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律规定的，可以在两年内申请再审。再审案件应视案件的不同情况，实行一次审查和两次审查相结合的机制。

　 （五）再审管辖问题

　 从再审回避原则的要求出发，再审案件的管辖应是生效裁判的上一级人民法院。因为各类案件的情况不同，我国目前可实行单层和双层管辖机制相结合的方式。双层管辖机制的案件主要是（1）涉及法院严重违反法定程序，足以影响案件正确裁判的；（2）裁判主体违法的；（3）涉及到诉权保护的；（4）涉及到严重违背证据规则的案件，再审法院可以裁定撤销生效判决或者裁定，发回作出生效判决、裁定人民法院重新审判。单层管辖机制的案件主要是（1）适用法律法规错误的案件；（2）再审法院认为不应当受理的案件，在撤销第一审、第二审人民法院裁定的同时，可以径行驳回起诉；（3）其它应由再审法院直接裁判的案件。作为最高人民法院、可以对各级法院的终审裁判进行再审管辖，最高人民法院再审案件实行一次审查制。

　 （六）再审改判标准问题
劳动部


劳动部关于印发《劳动工作配合国有企业改革规划》的通知




各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团和副省级省会城市劳动（劳动人事）厅（局），国务院有关部委、直属机构：
中央经济工作会议提出，要用3年左右的时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。为了促进这一目标的实现，做好下岗职工的分流安置和再就业工作，我们制定了《劳动工作配合国有企业改革规划》，现印发给你们，请结
合实际情况，认真贯彻实施。

劳动工作配合国有企业改革规划
为了促进国有企业改革3年目标的顺利实现，切实做好下岗职工分流安置和再就业工作，制定本规划。
一、指导思想
按照中央经济工作会议提出的用3年左右时间，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度的目标，紧紧围绕深化国有企业改革、分流安置下岗职工这一中心工作，以纺织、铁道、军工等行业为重点，积极采取措施，努力筹集资金，
切实保障下岗职工的基本生活；大力开发就业岗位，加强就业服务，强化再就业培训；加快社会保险制度改革，特别是养老、医疗、失业保险制度改革，加强企业工资分配管理，促进下岗职工尽快实现再就业。
二、目标任务
从1998年－2000年的3年中，为1000万国有企业下岗、转岗职工提供职业指导和职业培训服务，为所有求职的下岗职工提供职业介绍服务，规范指导下岗职工劳动关系的变更、终止和解除工作，建立健全下岗职工和离退休人员的基本生活保障制度，重点保障下岗困难职工
的基本生活及相应的社会保险费用，提高工资分配透明度，促进市场均衡工资率的形成。
三、政策措施
（一）明确工作重点。按照中央经济工作会议的部署，重点解决好纺织、铁道、军工等行业国有企业下岗职工的分流安置和再就业问题。根据经济结构调整、企业改革需要和社会承受能力，制定本地区、本行业下岗职工的分流安置计划。规范企业职工下岗程序，积极稳妥地进行分流安
置和下岗再就业。
（二）建立再就业服务中心。有下岗职工的国有企业都要建立再就业服务中心，负责为托管的下岗职工发放基本生活费，缴纳养老、医疗等社会保险费用，组织下岗职工参加职业指导和再就业培训。托管期限3年，基本生活费按一定比例逐年递减。托管期满未实现再就业的，进入劳动
力市场。
（三）增加再就业投入。各地区都要建立再就业基金，要积极争取各级政府的支持，在各级财政预算科目中增设就业补助费，投入相应资金。同时，还应多渠道、多方面筹集资金。再就业服务中心的资金，采取企业、政府、社会筹集（包括从失业保险基金中调剂一部分）各承担三分之
一的办法解决，主要用于保障下岗职工基本生活，为下岗职工缴纳社会保险费用，以及组织下岗职工开展职业培训等。
（四）大力开展对下岗职工的培训。充分动员社会力量，实行在政府指导和扶持下，个人自学、企业组织和社会帮助相结合，大力开展多种形式培训。重点是实施“三年千万”再就业培训计划，抓好纺织、铁道、军工等重点行业下岗职工的再就业培训工作。3年中对纺织行业120万
人、铁道运输业40万人、军工行业40万人、煤炭行业50万人开展职业培训。对下岗职工培训的主要内容是职业指导、技能培训和创业能力。劳动部门要指导所属的就业训练中心和技工学校，主动承担再就业培训任务，发挥骨干作用。积极鼓励和支持行业（部门）和企业做好下岗职工
转业培训工作。通过培训，使下岗职工的就业观念明显转变，职业技能和再就业能力普遍提高，再就业率显著提高。同时，认真总结试点经验，积极推行劳动预备制度，缓解城镇就业压力。
（五）加大扶持力度。提倡企业充分挖掘内部潜力，利用现有场地、设施、技术和生产经营项目，开展多种经营，使本企业下岗职工实现岗位转换。鼓励企业吸纳下岗职工，支持下岗职工自谋职业，对从事个体工商经营或开办私营企业的，在办理工商、城建等手续，以及提供小额贷款
等方面给予特殊支持。有条件的地区，应安排专项资金，组织下岗职工参加道路建设、市政工程、植树种草等，鼓励下岗职工开发荒山、荒地、荒滩、荒水。
（六）继续办好劳服企业。国有企业可利用现有经营场地、设施、技术和生产经营项目等作为扶持条件，大力兴办劳服企业安置下岗职工。也可将企业的管理型、福利型及“三产”等辅助性服务单位，经当地劳动部门认定后，成建制转为劳服企业。劳服企业要扩大社会服务范围，主动
承揽第三产业项目，开展生活服务，努力拓宽就业领域。
（七）落实有关优惠政策。劳动部门要督促检查，有关行业主管部门要积极协调，把国家及财政、税务、银行、工商、土地等有关部门为下岗职工再就业制定的工商登记、税费减免、资金支持的优惠政策落实到位。
（八）加快社会保险制度改革步伐。下岗职工无论是否实现再就业，其参加基本养老保险统筹前的连续工龄视同缴费年限，与参加统筹后的缴费年限合并计算。下岗职工从事个体经营或到私营企业就业的，可到当地社会保险机构办理养老保险手续，参加养老保险费用社会统筹，按政府
规定缴纳养老保险费，待达到退休年龄时，由社会保险机构办理退休手续，并按月发给基本养老金。加快养老金社会化发放的步伐，将离退休人员的管理服务工作逐步由企业转向社会，保证养老金的及时、如数发放，并减轻企业的社会事务负担。
（九）促进劳动关系和谐稳定。全面建立职工基本生活保障制度，切实保障下岗困难职工的基本生活。研究解决国有企业改革中劳动关系建立、变更、解除和终止过程中出现的新问题，指导企业加强劳动合同管理，进一步建立和完善劳动合同制度，研究制定企业以产定员、下岗分流的
标准，维护职工合法权益。指导重点行业研究规范企业经济性裁员行为，通过政策调控，加强对使用外来工的职业、工种的管理，促进下岗职工再就业。
（十）加强企业工资分配管理。切实完善和落实最低工资保障制度，规范工资支付行为，提高工资分配的透明度。研究制定改制国有企业工资分配的指导性意见，积极推动以人工成本管理为主要内容的企业内部工资分配自我约束机制的建立。抓紧构筑以中心城市为主的劳动力市场价格
指导体系，促进市场均衡工资率的形成，引导下岗职工实现再就业。
四、工作要求
（一）加强组织领导。做好下岗职工的分流安置和再就业工作，是保证国有企业改革3年目标实现的基础和前提，是国有企业改革赋予劳动工作最突出、最重要的任务。各地劳动部门一定要高度重视，加强组织领导，建立相应的工作协调机制，并抓好落实。劳动部负责规划的总体设计
、政策协调和指导工作，并与国家有关部门加强协调。各地劳动部门要加强与有关部门特别是重点行业主管部门的联系，协助制定分流安置和下岗职工再就业的规划，做好组织实施再就业工程的协调指导和相关服务工作。重点行业主管部门要加强对本行业再就业工作的领导，具本指导企业
组织实施再就业工作。
（二）抓好督促检查。各地劳动部门要加强督促检查工作，根据确定的分流安置和下岗职工再就业计划，定期或不定期的对工作进度进行检查。要及时了解和总结分流安置和下岗职工再就业的情况，总结交流和推广先进行业、企业经验，推动分流安置和下岗职工再就业计划的实施。有
关实施情况，请及时书面报送劳动部。
（三）做好基础工作。劳动部门要组织有关部门开展对下岗职工状况的调查，掌握下岗职工的数量、素质状况和就业意向，建立下岗职工求职档案。了解本地区本行业社会经济发展和劳动力市场对劳动力的需求状况；了解各类培训机构的培训条件、专业设置和培训能力，以及下岗职工
的培训需求，为统筹安排下岗职工提供依据。



1998年3月6日