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湖南省湘西土家族苗族自治州人民政府办公室


湘西自治州人民政府办公室关于印发《湘西自治州城乡建设档案管理办法》的通知



各县市人民政府、湘西经开区管委会，州直有关单位：
　　《湘西自治州城乡建设档案管理办法》已经州人民政府同意，现印发给你们，请认真组织实施。







　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二Ｏ一二年七月二十六日





湘西自治州城乡建设档案管理办法



第一条　　为加强我州城乡建设档案（以下简称城建档案）管理，充分发挥城建档案在城乡规划、建设、管理中的作用，根据《中华人民共和国档案法》、《建设工程质量管理条例》、《城市建设档案管理规定》、《城市地下管线工程档案管理办法》及《湖南省档案管理条例》等有关法律法规，结合实际，特制定本办法。

第二条　　本办法适用于全州各县市区城乡规划区范围内城建档案的形成、接收、收集、整理、保管和利用。

本办法所称城建档案是指在城乡规划、建设、管理活动中直接形成的记录城乡历史面貌，反映各类建筑物、构筑物、园林、地下管线等建设情况，对国家和社会具有保存价值的文字、图纸、图表、声像等各种载体的文件材料。

第三条　　各级政府应当加强对城建档案工作的领导，把城建档案事业纳入经济社会发展规划，促使城乡建设档案工作与城乡建设协调发展。城乡建设档案工作实行统一领导、分级管理的原则。

城建档案事业所需经费应纳入同级财政部门预算管理，确保城建档案事业适应城乡建设发展的需要。

第四条　　建设行政主管部门负责所辖区域城建档案的管理工作，业务上接受同级档案行政主管部门的监督、指导。

规划、房产、交通运输、公用事业、电信、电力、文广新、人防等单位应按照各自职责协助做好城建档案管理工作。

第五条　　各级城乡建设档案馆（室）由同级建设行政主管部门领导。其基本任务是：

（一）贯彻实施有关城建档案管理的法律、法规、规章和政策；

（二）接收、收集、保管本辖区应当永久和长期保存的城建档案，负责本辖区城建档案（含城市地下管线）信息系统的建立、管理、维护和更新；

（三）对收集、保管的城建档案进行分类管理、鉴定、修复和编研；

（四）开展城建档案利用和技术咨询服务工作；

（五）对在城乡规划区范围内进行建设的各机关、部队、院校、团体、企事业单位的城建档案工作进行指导、监督和检查；

（六）受建设行政主管部门委托，配合有关部门依法查处城建档案违法行为。

第六条　　城乡建设档案馆（室）接收和管理下列城建档案：

（一）城乡建设专业管理部门（包括城乡规划、勘测、设计、施工、监理、园林、风景名胜、环卫、市政、公用、人防等部门）形成的业务管理和业务技术档案。

（二）各类建设工程档案：

1、工业、民用建筑工程；

2、城市道路、桥梁、涵闸、公共交通、给水、排水、消防、供电、供气、供热、电讯（包括电话、电台、电视台、卫星地面接收站、无线电接收站）及各种地下管线等市政、公用基础设施工程；

3、车站、港口、铁路、机场、地铁、隧道、停车场等交通基础设施工程；

4、园林建设、风景名胜建设工程；

5、污染治理、市容环境卫生设施建设工程；

6、城市防洪、抗震、人防工程；

7、军事工程档案资料中，除军事禁区和军事管理区以外的穿越城乡规划区的地下管线走向和有关隐蔽工程的位置图。

（三）有关城乡规划、建设及管理的方针、政策、法规、计划方面的文件、科学研究成果和城市历史、自然、经济等方面的基础资料。

（四）其他应当归档的建设工程档案。

第七条　　凡产生城建档案的单位必须根据国家、省、州有关城建档案管理的规定，配备专人做好城建档案材料的收集、管理和利用工作。编制城建档案确有困难的，可以委托城乡建设档案馆（室）编制。

第八条　　各类建设工程在办理规划许可证和施工许可证时，规划和建设行政主管部门应当告知建设单位与城乡建设档案馆（室）签订《报送工程竣工档案责任书》，城乡建设档案馆（室）应当将工程竣工后需移交的工程档案内容和要求告知建设单位。规划和建设行政主管部门查验《报送工程竣工档案责任书》后方可办理规划许可证和施工许可证。

地下管线工程在项目报批前，建设单位应当到当地城乡建设档案馆（室）查询施工地段的地下管线工程档案，并在申请规划行政许可时向规划部门报送地下管线现状资料。

第九条　　建设单位在组织竣工验收前，必须提请城乡建设档案馆（室）对工程竣工档案进行专项验收，专项验收合格后，由城乡建设档案馆（室）出具建设工程竣工档案认可文件。凡无建设工程竣工档案认可文件的不得组织竣工验收。

州、县市重点建设工程的验收必须包括同级档案行政管理部

门对档案的验收。

第十条　　建设单位在建设工程竣工验收后，应当及时向城乡建设档案馆（室）移交完整、准确、符合国家标准的建设工程竣工档案原件。建设行政主管部门在办理工程竣工验收备案时，应当查验工程竣工档案移交情况，未移交竣工档案的不得办理竣工验收备案手续。

停建、缓建工程的建设工程档案，由建设单位负责保管。

撤销单位的建设工程档案，应当向上级主管部门或者城乡建

设档案馆（室）移交。

第十一条　　城乡规划、勘测、设计、施工、监理、人防等专业管理部门形成业务管理和业务技术档案由本单位保存1至5年后，向城乡建设档案馆（室）移交。

工程测量单位应当及时向城乡建设档案馆（室）移交有关地下管线工程的1：500城市地形图和控制成果。

给水、排水、电力、电信、文广新、经信、人防、交通运输等地下管线专业管理单位每年向城乡建设档案馆（室）移交更改、报废、漏测部分的地下管线资料和现状图。地下管线普查和补测补绘形成的档案，应当在普查、补测补绘结束后及时向城乡建设档案馆（室）移交。

第十二条　　城乡建设档案馆（室）应当绘制地下管线综合图，建立城市地下管线信息系统，并依据地下管线专业图、工程测量单位移交的城市地形图和控制成果等有关地下工程档案资料，及时修改城市地下管线综合图，并输入城市地下管线信息系统。

第十三条　　建筑物、构筑物、地下管线产权变动时，原建筑物、构筑物、地下管线产权人保存的城建档案必须随同产权一并移交给新的产权人，也可以在城乡建设档案馆（室）寄存。

第十四条　　房屋自然灭失或者依法拆除后，房地产权属档案管理机构应当自档案整理归档完毕之日起15日内书面通知城乡建设档案馆（室）。

第十五条　　城乡建设档案馆（室）应当建立健全城建档案保护的各项管理制度，配置适宜城建档案保管、保护、利用的专门库房和必要设施，采用先进技术，防治有害物质，及时消除不安全因素，确保档案的完整与安全。对破损或变质的档案应当及时进行抢救、修复。

第十六条　　城乡建设档案馆（室）应当对接收进馆的城建档案实行科学管理，及时登记、分类整理，按照国家、省、州有关规定确定城建档案保管期限，划分密级，编制检索工具。

第十七条　　城乡建设档案馆（室）应当定期对保管的档案进行鉴定，对失去保存价值的档案列出销毁清册，按照国家有关规定予以销毁。禁止擅自销毁档案。

第十八条　　城乡建设档案馆（室）应当充分利用城建档案信息资源，建立城建档案资料信息库、目录库、汇编城建档案综合信息，建立城建档案信息系统，为社会提供城乡建设基础数据、信息咨询和技术服务。

第十九条　　单位或个人可以凭单位介绍信、工作证、身份证等合法证明，按照相关规定利用城建档案。

向城乡建设档案馆（室）移交、捐赠、委托保管城建档案的单位和个人，对其档案享有优先利用权，并可对其档案不宜向社会开放的部分提出限制利用意见，城乡建设档案馆（室）应当依法维护他们的合法权益。

第二十条　　城乡建设档案馆（室）应当加强城建档案理论研究、宣传教育和业务培训工作，利用媒体、展览等形式向社会开展爱国主义和国情、州情教育。

第二十一条　　建设工程竣工后，建设单位未按照规定移交建设工程档案的，由建设行政主管部门责令改正，并处于1万元以上10万元以下罚款。属于未按规定移交地下管线工程档案的，可以同时对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处单位罚款数额5%以上10%以下的罚款。

第二十二条　　地下管线专业管理单位未移交地下管线工程档案的，由建设行政主管部门责令改正，处1万元以下罚款。

第二十三条　　因建设单位、地下管线专业管理单位违反本规定，未移交地下管线工程档案的，造成施工单位在施工中损坏地下管线的，建设单位、地下管线专业管理单位依法承担相应的责任。

工程测量单位未按照规定提供准确的地下管线测量成果，致使施工时损坏地下管线给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。

第二十四条　　建设单位和施工单位未按照规定查询和取得施工地段的地下管线资料而擅自组织施工，损坏地下管线给他人造成损失的，依法承担赔偿责任。

第二十五条　　城建档案管理工作人员涂改、伪造档案或者因保管不善，致使档案丢失的，依法给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。

第二十六条　　本办法自公布之日起施行。


　　[摘要]

　　婚姻的本质是一种契约，而契约不仅强调权利，更强调自由。法律上的婚姻自由就是契约自由，包括结婚自由与离婚自由。离婚损害赔偿制度是一项古老的离婚救济方式，早在1804年法国民法典就明确规定：如离婚被判为过错全属夫妻一方，则该方得被判损害赔偿，以补偿他方因解除婚姻而遭受的物质和精神损害。这一规定一直沿用至今。《婚姻法》第46条确定了离婚过错损害赔偿制度，规定配偶一方因其过错行为，不法侵害配偶他方基于配偶身份所享有的合法权益，导致婚姻关系破裂，配偶他方得请求赔偿其财产上的损失和非财产上的损失的民事法律制度。使法律对婚姻当事人的合法权益的保护更进一步，婚姻家庭立法的进一步完善，意义甚大。本文是在分析我国离婚精神损害赔偿制度的基础上，笔者提出一些对这项制度的看法。

　　[关键词]损害赔偿　请求权主体　 责任主体　


　　一、离婚损害赔偿制度概述

　　（一）离婚损害赔偿的概念及特征

　　离婚损害赔偿是指配偶一方违法侵害配偶他方的合法权益，导致婚姻关系破裂，离婚时对无过错配偶所受的损害，过错配偶应承担的民事责任。夫妻一方对离婚具有主观上、行为上的过错。这是离婚损害赔偿的主观方面要件，即要求一方有过错，而且该“过错”必须是导致离婚的过错。实施破坏婚姻家庭关系的违法行为必须是配偶一方有主观上的故意或过失。一方的行为具有违法性。这是离婚损害赔偿的客观行为要件，即过错方的行为违反了婚姻法的规定或婚姻契约对婚姻义务的要求，如违反了夫妻的忠实义务，相互扶养义务等。一方的行为具有违法性。这是离婚损害赔偿的客观行为要件，即过错方的行为违反了婚姻法的规定或婚姻契约对婚姻义务的要求，如违反了夫妻的忠实义务，相互扶养义务等。受害人无过错。这是离婚损害赔偿的受害人要件，即请求损害赔偿的受害人必须没有主观过错。请求权人有损害事实。这是离婚损害赔偿的客观后果要件，即享有请求权的一方当事人必须具有损害事实，包括财产损害与精神损害。从婚姻法的规定来看，这个事实是以离婚这一结果来表现的。四十六条规定的是因破坏婚姻家庭关系行为而导致离婚的，才能够请求赔偿。如果没有出现离婚这一最终结果，即使这些违法行为已经造成了实质性的损害，也不能请求赔偿。过错行为与损害事实之间具有因果关系。这是离婚损害赔偿的因果关系要件，即过错一方的违法行为与无过错一方的损害事实具有法律上的因果关系。离婚赔偿必须是在配偶一方和第三者的破坏婚姻家庭关系行为直接导致离婚这一最终后果，才能实施。没有直接的因果关系，不存在赔偿问题。所谓直接因果关系，是这些损害行为是导致婚姻破裂的根本原因，而不是离婚当事人所提出的离婚理由。比如受害人以感情不合为由提出离婚诉讼，在审理中若查明“感情不合”实际上是另一方当事人重婚、与他人同居、实施家庭暴力等等因素所致，就应当适用离婚赔偿。“在审判实践中，并不是每个离婚当事人都知晓离婚赔偿的法定事由的，只要当事人在诉讼中提出了离婚损害赔偿请求，法官就应予查明并做出相应裁判”。符合法定的情形。《婚姻法》第四十六条明确规定的导致离婚的四种情形即重婚、有配偶者与他人同居、实施家庭暴力和虐待、遗弃家庭成员的，无过错方才可提起损害赔偿。以上六个构成要件缺一不可，必须同时具备才能进行离婚损害赔偿。可见，我国确立的离婚损害赔偿制度具有严格的实施条件。具有以下几点法律特征：

　　1、法定性。指离婚损害赔偿主体是法定的，离婚损害赔偿的请求权主体只能是离婚诉讼当事人中的无过错方，而损害赔偿的义务主体则只能是离婚当事人中的过错方；可以请求损害赔偿的事由也是法定的，即新《婚姻法》46条所列举的四种情形，除此之外的行为不能请求赔偿。

　　2、救济性。指通过过错方的损害赔偿，使无过错方的实际物质损失得到有效弥补，精神伤害能够得到经济补偿和精神慰藉，使无过错方被损害的利益得到救济和恢复。

　　3、惩罚性。离婚本身不具有惩罚功能，但若对造成离婚的配偶一方的违法行为不加以追究，则是对行为人的放纵和对受害方的不公，不符合法律公平正义理念。离婚损害赔偿制度将离婚与离婚原因相分离，以该制度来惩罚造成离婚的侵权行为，令过错配偶为自己的侵权行为付出代价。

　　（二）离婚损害赔偿制度的功能

　　离婚损害赔偿作为一种民事责任，主要具有三方面的功能：

　　1、 填补损害。离婚损害赔偿的基本目的就在于弥补财产损失，通过补偿损失，使受到损害的权益得到救济和恢复，其赔偿范围应以离婚所受损失为限，包括直接损失和间接损失。此外，对受害人精神利益的损失和精神痛苦的赔偿，也具有明显的填补功能，在这一点上精神损害赔偿与财产损害赔偿是一致的。

　　2、精神抚慰。精神损害赔偿的抚慰金兼具有经济补偿和精神抚慰的双重功能：一是从经济上填补损害，二是慰抚受害方因合法权益受到损害而遭受的痛苦。对于精神损害而言，不能完全客观地以金钱计量和赔偿，所以，给付抚慰金除尽可能填补损害外，更主要的是使受害人获得心理上的慰藉，平息其怨愤、报复感情。

　　3、制裁和警示、预防违法行为。离婚损害赔偿既是对违法行为的制裁，也对其他有可能实施侵权行为的人，具有警戒和预防作用。因此，离婚损害赔偿制度的立法目的在于，填补过错配偶的违法行为造成的损害，抚慰无过错配偶的精神创伤，预防配偶一方的违法行为，以维护合法婚姻关系和保护无过错配偶的合法权益。

　　二、离婚损害赔偿的构成要件

　　我国的离婚损害赔偿实质上是离因损害赔偿，属于侵权行为。因此离婚损害赔偿的构成要件要适用侵权行为构成要件的一般规定，为了更加科学地论述离婚损害赔偿构成要件，一方面，笔者将按照传统侵权责任构成要件理论的通说即“四要件”说即损害结果、违法行为、因果关系、主观过错对离婚损害赔偿构成要件进行论述，以求构成要件的一致性，以求有助于我们判定时做到思路清晰、认定准确;另一方面，对离婚损害赔的构成要件中的一些争议焦点进行比较分析，并提出自己的见解。

　　 (一)违法行为方面

　　违法行为是承担法律责任的前提，它是指行为人有违反婚姻家庭法律规范的行为，既可以是作为的行为如重婚、有配偶者与他人同居，也可以是不作为的行为，如遗弃。无论是作为的行为还是不作为的行为，都是对婚姻对方当事人或其他家庭成员合法权益的一种侵害，并且都具有一定的社会危害性。据《婚姻法》第46条的规定，只有配偶一方具有婚姻法所规定的破坏双方婚姻家庭关系的行为即重婚、与他人同居、实施家庭暴力、虐待及遗弃家庭成员等违法行为，配偶一方才有可能依法承担离婚损害赔偿责任，而因其他原因诸如赌博、吸毒等行为而导致离婚的则不属于承担离婚损害赔偿责任范围。

　　现实生活中造成离婚损害的侵权行为绝不限于《婚姻法》第46条规定的四种情形。长期通奸、嫖娼、卖淫、吸毒、嗜赌、故意犯罪等这些行为都是使配偶一方蒙羞、财产受损的行为，都是可能导婚姻关系破裂的原因，都是对配偶权利义务的漠视和对婚姻本质的侵蚀，都是应该承担赔偿责任的侵权行为。笔者认为，应将以下几种侵权行为列入离婚损害赔偿的范围内：一是长期通奸行为，从危害程度来看，长期通奸与重婚、同居并无较大的区别，严重侵害了无过错方的配偶权，如果因此而导致双方夫妻关系破裂的，无过错方理应有权请求离婚损害赔偿。二是，嫖娼、卖淫的行为，嫖娼和卖淫是一种败坏社会风气的不道德行为。如果配偶一方有嫖娼或卖淫行为的，往往严重地侵害了配偶他方的名誉，从而使对方在精神上遭受重大创伤。如果夫妻离婚的原因是因为配偶一方有嫖娼卖淫行为，无过错方配偶可请求离婚损害赔偿。如果从事此种行为是被胁迫的，或其它出于自愿的原因，免除其责任。此外，使他方受欺诈抚养非亲生子女的行为;侵害配偶生育权的行为;使无过错配偶方因夫妻生活而传染性病等其他导致离婚的重大过错情形，这些也应纳入适用具体情形。

　　婚外长期通奸、嫖娼、卖淫等行为对家庭、夫妻关系的伤害不比重婚、同居所造成的损害小，建立离婚损害赔偿制度的目的是对轻视、践踏婚姻的一方惩戒，对受害方进行一定补偿。如果把这些严重破坏婚姻关系的行为排除在承担损害赔偿责任之外，就难以实现离婚损害赔偿制度的真正立法价值。由法国、日本等国家的民法典可以发现，只要因离婚导致无责配偶一方的生活有重大损害时，有过失的配偶均应予以赔偿。因此笔者认为有必要对婚姻法第46条规定加以完善，可以采取列举式和概括式相结合的立法模式，将原来列举规定的四种情形加上长期通奸、一方卖淫、嫖娼、使他方欺诈性抚养子女、侵害配偶生育权等这几种情形作为第一款，然后再加上第二款“其他导致离婚的重大过错情形”，这样规定一个概括性的兜底条款，就能避免列举式存在漏洞，也便于法律的实际操作。

　　此外，关于夫妻之间的“冷暴力”是否应获得离婚损害赔偿，笔者认为“冷暴力”如故意长时间的冷漠对方，不与对方交谈等，对于当事人的伤害尤其是精神方面绝不亚于以上几种损害行为，有的甚至造成对方的精神失常，因此不可忽视，应当纳入离婚损害赔偿范围，但应该严格限制，主要限于夫妻一方没有过错时才能请求，而且要结合“冷暴力”的时间长短，损害程度等加以确定是否适用。

　　 (二)损害事实方面

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国婚姻法〉若干问题的解释(一)》第28条规定：《中华人民共和国婚姻法》第46条规定的“损害赔偿”，包括物质损害赔偿和精神损害赔偿。因此损害事实包括物质的损害事实和精神的损害事实。损害赔偿基本上可以归为两类：一类是重婚和有配偶一方与他人同居的等行为造成损害，主要是精神损害，即赔偿受害配偶身份利益的损害，精神痛苦与精神创伤的损害，以及为恢复损害所造成的财产利益的损失;另一类是实施家庭暴力以及虐待、遗弃的等行为造成的，损害事实包括物质和精神的损害事实。物质损害应当包括人身损害和财产损害，而不只是财产损害。例如因虐待、遗弃行为而承担离婚损害赔偿责任的，只要存在该行为，并不是非要构成“情节恶劣”的后果，即使没有造成无过错方的物质损害事实，也要承担损害赔偿责任。这里主要是对无过错方的精神损害赔偿。物质损害，是指由于配偶一方的违法行为导致离婚而造成配偶他方的财产损失。财产损失根据其形态可分为直接损失和间接损失。直接损失是指受害人现有财产的减少，如配偶一方实施家庭暴力，从而造成他方的身体受到伤害，而支出的医疗费、误工费等;间接损失则是指受害人预期可得利益的丧失。对于间接损失是否能包括在离婚损害赔偿的赔偿范围内，我国法律并没有明确的规定。有的学者认为，财产损失只包括一种实际的损失，可得利益的损失不包括在内。[7]也有学者认为，财产损失包括无过错所持财产的减少，无过错方可能失去的利益。[8]笔者认为离婚损害赔偿制度的立法目的之一就是填补受害人的损害，使受害人的权益得到救济。因此，离婚物质损害赔偿的范围自然应当包括财产方面已经发生的现实损害即直接损失，而对于可期待利益，则应依具体情况区别对待。当然法官在判决离婚损害赔偿的数额时，要具体考虑以下因素来裁量如当地生活水平;双方年龄及健康状况;夫妻双方已用于子女受教育或将须用于子女教育的时间;夫妻双方对新职务的选择余地;夫妻双方现有的与可预见的权利;在夫妻财产制解体后，夫妻各方的全部财产包括资金与收入等多个因素来判决一个比较适当数额。

　　(三)因果关系要件方面

　　过错行为与损害事实之间具有法律上的直接因果关系。离婚损害赔偿必须是在过错方破坏家庭关系行为直接导致离婚这一最终结果时，无过错方才能主张。直接因果关系，应理解为这些损害行为是导致婚姻关系破裂的实质原因，而不是当事人提出的离婚表面理由，如一些生活琐事产生的矛盾等。