国家安全监管总局办公厅关于切实加强非煤矿山汛期安全生产工作的通知

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情理之中，意料之内,

—— 对 李 慧 娟 现 象 的 思 考

资兴市政府法制办 郭 昌 明


近来全国部分媒体报道了洛阳市中级法院一起种子纠纷案。在这起普通的民事纠纷案背后隐藏着不“寻常”，引发不“寻常”的是洛阳市中级法院对该其种子纠纷一审判决中书（[2003]洛民初字第26号,以下简称该民事判决书）中的一句话。这句话就是“……《种子法》实施后，玉米种子的价格已由市场调节，《河南省种子条例》作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突的条自然无效……”，正是这句话，该案不仅遭到了河南省人大的质疑，而且主审该案的女法官法学硕士李慧娟面临撤销审判长和调离审判岗位的处分。社会各界对此也褒贬不一，从而引发了法学界对国内法律冲突适用的再思考。这我们称之为“李慧娟现象”
2003年11月26日，《法制日报》刊登了一篇题为《种子官司的意外绽放》的文章报道此事。该文指出“……这起种子官司，给了人们丰富的讨论空间，从下位法和上位法冲突到司法审查，到法制的统一性……，这起种子官司‘绽放’太多的意外。”对此，笔者认为，该起种子官司绽放太多的“意外”均在情理之中、意料之内。
一 该民事判决书，确有错误
法院作为审判机关，其审判工作的实质，就是一个法律适用过程，即在现行有效法律框架内，将法律意图最大限度的贯彻落实。其特征有三：一是法院的审判工作是一个法律适用程序；二是法院审判工作的准绳是现行有效的法律框架内的法律；三是法院审判工作不能改变法律意图。就这起种子官司而言，洛阳市中级法院错误有三：
1、 审判工作越权
法院的审判工作是一个适用法律的程序，也就是说法院工作的职责是在程序上保障法律意图的贯彻落实，而非在实体上对法律意图的进行裁判。如果法院对法律意图进行评判的话，则法院审判工作有越权之嫌。
就本案而言，洛阳市中级法院就案件所涉《种子法》和《河南省农作物种子管理条例》（以下简称《种子条例》）的适用上，只能依法作出适用选择，而不能该民事判决书中作出实体裁判：“……《河南省种子条例》……与《种子法》向冲突的条自然无效……”。这样的裁判无疑是以判决书的形式在实体上向社会宣告——《种子条例》的相关法律条款无效。这显然是一种越权行为。严重背离了法院审判工作的职责。
2、 法理司法化
法理与法律是两个不同概念。法理是不具有法律约束力，法律具有法律约束力。也正因为如此我国《民事诉讼法》第七条才明确规定：“人民法院审理民事案件，必须以事实为根据，以法律为准绳。”也就是说法院的审判工作必须限定在现行有效法律框架内，法理不得作为民事案件审理的依据，不得司法化。
从该民事判决书中我们不难发现，洛阳市中级法院裁判《种子条例》相关条款自然失效的理由是“作为法律阶位较低的地方性法规，其与《种子法》相冲突”。这一理由显然是是法理中的国内法律冲突的适用理论，而不是法律规定。因此洛阳市中级法院的这一裁判行为明显违反了《民事诉讼法》第七条规定，是“法理司法化”。
3、 推不出
《立法法》在第五章适用和备案中，第七十八条规定“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”第七十九条规定“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章”。第八十条规定“地方性法规的效力高于本级和下级地方政府规章。 省、自治区的人民政府制定的规章的效力高于本行政区域内的较大的市的人民政府制定的规章。”这一系列的法律的适用条款，仅仅只说明——在国内法律冲突的适用上，上位法的效力高于下位法，优先适用。我们无法从中推出——与上位法相冲突的下位法就得失效，这一判断。质言之，与上位法相冲突的下位法并非一定失效。
再回到本案中来，在现行有效法律框架内，洛阳市中级法院根据法律意图，根本推不出《种子条例》“……与《种子法》相冲突的条自然无效……”这一判断，只能得出《种子条例》相关条不适用的结论。
因此，洛阳市中级法院该民事判决书，遭到河南省人大的质疑，是在情理之中，毫不意外。
二 国内法律冲突，能依法解决
在我国现行有效的法律框架内，法律为我们解决此类问题，提过了两种途径。
1、 治标法
法院仅在法律适用的程序上，依据《立法法》对法律适用的规定，直接对冲突的国内法律规范的适用作出选择。虽然这种方法不能从实体上纠正下位法的违反上位法现象，但是极为经济，有利于提高司法效率。
基于此，洛阳市中级法院对此案涉及国内法律冲突部分的裁判可以作出如下处理：
“……《中华人民共和国种子法》是由全国人大常委会颁布的法律，《河南省农作物种子管理条例》是河南省人大（常委会）颁布的地方性法规。由于在价格方面《河南省农作物种子管理条例》的规定与《中华人民共和国种子法》的规定不相吻合（也可以写明具体的冲突条款序号），根据《中华人民共和国立法法》第七十九条规定 ， 被告提出在种子的价格方面适用《河南省农作物种子管理条例》的请求，本院不予支持。……”　
这样处理，洛阳市中级法院既避免了“法理司法化”也避免了从实体上裁判《种子条例》“相关条当然失效”，且又又将自己的审判行为切实置于现行有效法律框架之内。
2、 治本法
法院依照《民事诉讼法》相关规定中止本案审理，依照《立法法》的有关规定将冲突的法律提请有关部门作出实体处理。这种方法能够彻底解决下位法和上位法的冲突问题，但诉讼成本高，不利于提高司法效率。
基于此，洛阳市中级法院可以根据《民事诉讼法》第一百三十六条规定对本案作出中止审理的裁定，同时依据《立法法》第八十七条、八十八条规定将《种子法》和《种子条例》转送有关机关处理。待处理完结后，再恢复本案的审理。
由于洛阳市中级法院绕过现行有效法律框架，而应用“法理司法化”的手段，来解决国内法律冲突问题，所以难免会产生“今后对下位法和上位法冲突作类似处理仅在法理之中”的意外。
透过本案，我们所注重的不仅仅是一个国内法律冲突问题，更重要的是，法院审判工作突破现行有效法律框架的“法理司法化”给法律秩序所带来的冲击。


陕西省西安市人民政府


西安市人民政府令

第3号

《西安市水资 源管理 办法》已尼市政府常 务会议通过，现予公布，自2002年10月1日起施行。

市长 孙清云

二○○二年十一月十三日

西安市水资源管理办法



第一条　为适应社会经济发展和人民生活的需要，合理开发利用和保护水资源，充分发挥水资源的综合效益，根据《中华人民共和国水法》、国务院《取水许可制度实施办法》和《陕西省水资源管理条例》的有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条　在本市行政区域内开发、利用、保护和管理水资源，必须遵守本办法。
第三条　本办法所称水资源是指地表水以及包括地热水、矿泉水在内的各种类型的地下水。
第四条　水资源属于国家所有。未经批准，任何单位和个人不得擅自开发利用水资源。
单位和个人依法取得的水资源使用权及其他合法权益，受法律保护。
第五条　水资源的开发、利用、保护和管理，必须做到全面规划，统筹安排，合理开发，综合利用，有效保护，厉行节约，为社会经济发展和人民生活提供服务。
第六条　市水行政主管部门负责全市水资源的统一管理和保护。
新城、碑林、莲湖、雁塔、未央、灞桥区行政区域内的水资源，由市水行政主管部门直接管理。市辖县及阎良区、长安区、临潼区的水行政主管部门负责本行政区域内的水资源管理。
第七条　开发利用水资源，应当在水资源综合考察和评价的基础上，按流域或区域编制综合规划和专业规划。
全市的水资源开发利用综合规划及浐河、灞河、沣河、黑河、涝河的流域综合规划，由市水行政主管部门会同市规划等有关部门和有关区县政府编制，报市人民政府批准，并报省水行政主管部门备案；其他河流或区域的综合规划由区、县水行政主管部门会同规划等有关部门编制，报区、县人民政府批准，并报市水行政主管部门备案。
专业规划，由市、区、县有关行政管理部门编制，报同级人民政府批准。
第八条　开发利用水资源应当坚持开源与节流并重、节流优先的原则。工业用水应采取重复利用的措施，提高水的重复利用率，将重复用水纳入用水计划。农业用水，应努力发展节水灌溉，提高灌溉水的利用系数。生活等用水，应推广节水器具，抑制跑、冒、滴、漏，推行中水利用。对地下热水，应加强用水计划管理，通过超计划用水加价收取水资源费的办法促进节约使用。
第九条　任何单位和个人开发利用水资源，不得损害公共利益和他人合法权益。
兴建开发利用水资源工程，涉及其他地区和行业的，建设单位应征求有关地区和部门的意见。
在跨区县的河道和区县界河两岸外侧１公里范围内，未经有关各方面达成协议或者市水行政主管部门批准，不得单方面修建和批准修建排水、阻水、引水、蓄水等工程。
第十条　对地表水的开发利用，应充分考虑上下游、左右岸等各种利益关系，兼顾城乡生活用水、农业用水、工业用水和环境用水。
第十一条　对地下水的开发利用，应采补平衡，首先考虑环境保护，防止地质灾害发生和扩大。在地下水超采区，应严格控制开采，保护地下水资源。在没有回灌措施的地下水严重超采区，应封停单位自备井，严禁取水。
第十二条　对深层地下热水的开发，应严格限量，加强监督管理。在临潼骊山风景区，不得再扩大地下热水取水量；在市区二环路以内，严格控制地热水的开发；在其他区域开发利用地下热水，也应严格按照科学的规划布井，防止井间取水相互影响。严禁地下热水与可饮用地下水混采，防止污染水源。
第十三条　跨区县的河道水量分配方案和水工程的水量调配方案，由市水行政主管部门制定，报市人民政府批准后执行。
第十四条　对直接从河流、湖泊或地下取水的，实行取水许可制度，具体办法按国务院及省、市取水许可规定办理。
第十五条　新建、改建、扩建的建设项目需要取水或者增加取水量的，必须向水行政主管部门提出取水许可预申请和申请，取水申请未经批准的，项目审批单位不得审批立项。
第十六条　有下列情形之一者，水行政主管部门可以对用水户的取水量进行限制、调整或停止取水：
（一）　自然原因使水源供水能力减少；
（二）　社会总的取水量增加，且无法在近期内另获取新的水源；
（三）　地下水严重超采或者因开采地下水发生地面沉降；
（四）　因生产原因发生用水变化；
（五）　其他特殊情况。
第十七条　直接取用地表水以及包括地热水、矿泉水在内的各种类型的地下水的单位和个人，必须按取水量向水行政主管部门缴纳水资源费。
按国家规定免于或不需要申请取水许可的，免收水资源费。
征收的水资源费由财政列收列支，用于水资源的开发、利用、管理和保护，不得挪作他用。
第十八条　开发利用水资源发生的水事纠纷，应本着互谅互让的原则协商解决。
单位之间、个人之间、单位与个人之间发生的水事纠纷，当事人不愿通过协商、调解或者协商、调解不成的，可以请求市、区、县人民政府或其授权的主管部门处理。
对市、区、县人民政府或者授权的主管部门处理水事纠纷时采取的临时处置措施，当事人必须服从。水事纠纷解决之前，任何一方不得单方面改变水的现状。
区、县之间发生的纠纷，协商不成的，由市人民政府处理。
第十九条　严禁一切破坏和污染水源的行为。对城乡居民生活用水，水源地应设立饮用水保护区。地表水饮用水源保护区，由市人民政府报请省人民政府划定并公布；地下水饮用水源保护区由市、区、县人民政府划定并公布。
第二十条　禁止任何单位和个人利用渗井、渗坑、裂隙或溶洞等向地下排放污水。禁止用污水进行回灌。
直接向河流或水库、渠道等水工程内排污的，其排污口的设置、扩建、改建，排污单位在向环保部门申报前，必须经水行政主管部门批准同意，并承担堤防等水工程维护管理费用。
利用已建设施直接向河流或水工程内排污的单位和个人，应在规定期限内向水行政主管部门申报登记，由水行政主管部门核定其排放量。
第二十一条　在进行勘探、采矿、兴建地下工程或其他活动时，应当采取防护措施，防止污染和破坏水源。因疏干排水导致地下水位下降、枯竭或者地面塌陷对其他单位或个人生活、生产造成损失的，建设单位应采取补救措施，赔偿损失。疏出排干的符合水质标准的地下水，应加以利用。
第二十二条　违反本办法有下列行为之一的，由水行政主管部门责令其停止违法行为，采取补救措施，赔偿损失，并可按有关法律、法规、规章规定予以行政处罚。法律、法规、规章有规定的，从其规定；无具体规定的，对非经营活动，可处１０００元以下罚款；对虽属经营活动而无违法所得的，可处１００００元以下罚款；有违法所得的，可处３００００元以下罚款：
（一）　擅自修建水工程取水的；
（二）　非法转让水资源开发使用权的；
（三）　违反取水规定或擅自改变取水目的的；
（四）　严重超采地下水又不服从水行政主管部门封停或限量开采规定的；
（五）　不按规定安装量水设施或缴纳水资源费的；
（六）　用非法手段获得取水权或侵犯他人取水权的；
（七）　擅自在河流、水库、渠道、排水沟内设置或改变排污口的，以及利用渗井、废旧井、渗坑、裂隙或溶洞向地下排放污水和用污水进行回灌的。
第二十三条　当事人对行政处罚决定不服的，可依法申请复议或提起行政诉讼，当事人逾期不申请表复议或不向人民法院起诉又不履行处罚决定的，由做出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第二十四条　本办法自２００２年１０月１日起施行。１９９７年颁布的《西安市地下热水资源管理办法》同时废止。